【国资监管系列专题篇4】：形神兼备：集团总部与子企业穿透式监管的组织架构与权责清单设计

2026-02-18

文章转载自"北大纵横"

6102字 | 13分钟阅读

摘要：

穿透式监管不仅是技术层面的数据联通，更是组织层面的权力重构。在“管资本”为主的国资监管体制改革背景下，如何破解集团总部“看得见、管不住”的层级迷局，构建“横向到边、纵向到底”的大监督体系，是国有企业深化改革的核心命题。本文基于组织行为学与制度经济学视角，深度剖析当前国企监管组织架构的痛点，提出“大监督”体系的顶层设计蓝图。通过详尽的《穿透式监管权责清单》设计，厘清集团与子企业的权力边界；通过实施财务、审计、法务等关键职能的垂直管理，打造“形神兼备”的现代国企治理结构。文章结合华润集团“6S”管理体系变革案例，为国企构建高效能穿透式监管组织提供实操指南。

关键词：大监督体系；权责清单；垂直管理；财务共享中心；组织变革；6S管理体系；穿透式监管

一、引言：组织架构——穿透式监管的“物理底座”

习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调：“要通过加强和完善党对国有企业的领导、加强和改进国有企业党的建设，使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量。”这一政治要求落实到企业治理层面，就是要建立一套“党组织前置把关、董事会战略决策、经理层依法经营、监督体系全程穿透”的现代企业制度。

然而，在实际运行中，许多大型国有企业集团面临着严重的“组织熵增”现象。随着资产规模的扩张和管理层级的延伸，集团总部的监管指令在下达过程中往往出现信号衰减，甚至被基层子公司“软抵抗”或“虚假执行”。审计部在查账，纪委在巡视，法务部在审合同，财务部在搞预算控制，风控部在做合规检查——这种看似严密的“多头监管”，实则因缺乏统筹而沦为“九龙治水”，导致基层疲于应付，监管效能却不升反降。

穿透式监管的本质，是一场对组织权力的再分配。它要求集团总部从“行政指令型”管控向“治理穿透型”管控转型。这不仅需要技术的赋能（如数据中台），更需要组织架构的“物理底座”支撑。如果组织架构不穿透，技术穿透就如同“空中楼阁”。

本文将从组织架构重塑、权责清单设计、关键职能垂直管理三个维度，系统探讨如何构建“形神兼备”的穿透式监管体系。

二、痛点剖析：传统监管架构的“阿喀琉斯之踵”

在深入探讨解决方案之前，我们必须直面当前国企监管组织架构中普遍存在的四大痛点。

（一）监管职能“碎片化”：协同成本高企

在传统的国企组织架构中，监督职能分散在不同的部门：

· 审计部负责事后查账；

· 纪委/监察部负责查处违纪违法线索；

· 法务/合规部负责合同审查和法律风险防范；

· 财务部负责预算控制和资金安全；

· 巡视办负责政治巡视。

这些部门往往“各守一摊”，缺乏有效的信息共享机制。审计发现的违规报销线索，可能因未及时移交纪委而导致追责滞后；法务提示的合同风险，可能因未同步财务而导致资金依然违规支付。这种“部门墙”的存在，使得监管力量被严重内耗，难以形成合规拳头。

（二）监管层级“断裂化”：信息传导失真

根据管理学中的“控制跨度理论”（Span of Control），一个管理者的有效控制范围通常在7-10人（或部门）。然而，大型央企往往拥有四级甚至五级管理架构，子公司数量动辄数百家。

在“集团-二级集团-三级公司-项目部”的链条中，监管指令每经过一个层级，就会发生一次“过滤”和“扭曲”。二级集团为了自身考核业绩，往往倾向于向集团总部“报喜不报忧”，甚至帮助下属企业掩盖违规事实。这种层级阻隔，导致集团总部对底层资产的真实状况“两眼一抹黑”。

（三）监管人员“依附化”：独立性缺失

这是最核心的体制性难题。在传统的管理模式下，子公司的财务总监、法务总监、审计负责人往往由子公司总经理提名、考核，工资奖金也由子公司发放。

这就造成了“端谁的碗，服谁的管”的尴尬局面。当子公司一把手违规决策时（如违规担保、虚列营收），这些本应履行监督职责的专业人员，往往为了保住饭碗而选择沉默，甚至被迫同流合污。缺乏人事独立与经济独立的监督，注定是软弱无力的。

（四）权责边界“模糊化”：乱作为与不作为并存

一方面，集团总部喜欢“一竿子插到底”，对子公司的日常经营事项（如买两台电脑、招两个实习生）都要审批，导致子公司缺乏经营自主权，决策效率低下；另一方面，在涉及重大风险的事项（如境外投资、大额对外捐赠、混合所有制改革）上，集团却往往因为信息不对称而“放任自流”，导致国有资产流失。这种“该管的没管住，不该管的管太死”，根源在于权责清单的缺失或不科学。

三、顶层设计：构建“大监督”体系的组织蓝图

要破解上述痛点，必须打破传统的职能部门壁垒，构建“大监督”体系。其核心理念是：“计划统筹、资源共享、力量协同、成果互用”。

（一）组织架构重塑：设立“大监督委员会”类似机构

建议在集团董事会或党委层面，设立由董事长或总经理挂帅的“大监督委员会”，作为最高协调机构。其成员包括纪委书记、总会计师、总法律顾问、审计部总经理、巡视办主任等。

“大监督委员会”的主要职责：

1. 统筹年度监管计划：年初统一制定各部门的检查计划，避免对同一家子公司的重复检查。例如，将审计部的“经济责任审计”与纪委的“专项巡视”合并进行，实现“进一次门，查多项事”。

2. 线索联合研判：建立违规线索共享池。审计发现的疑似利益输送线索，必须在3个工作日内移交纪委；纪委查办案件中发现的管理漏洞，必须及时通报法务和风控部门进行制度堵漏。

3. 整改督办：对各类监督发现的问题，建立统一的整改台账，实行“销号制”管理。

（二）构建“三道防线”的穿透协同机制

参照国际通行的COSO风险管理框架，构建国企特色的“三道防线”：

· 第一道防线（业务部门）：自我穿透。

* 职责：业务部门是风险的第一责任人。要求业务人员在发起流程时，必须严格对照合规清单进行自查。

* 穿透手段：将合规要求内嵌到业务系统中（如OA、ERP）。例如，采购人员在系统中录入供应商信息时，系统自动连接工商数据库进行关联方比对。如果未通过比对，流程无法发起。

· 第二道防线（职能部门）：专业穿透。

* 职责：财务、法务、风控、合规、人力等部门。

* 穿透手段：通过条线垂直管理，对业务进行全过程管控。例如，财务部通过“资金支付系统”对每一笔大额资金进行强制审核；法务部通过“合同管理系统”对每一份合同进行法律审核。

· 第三道防线（监督部门）：独立穿透。

* 职责：审计、纪检、巡视。

* 穿透手段：对前两道防线的有效性进行再监督。重点开展“穿透式审计”和“机动式巡视”，直接查到最底层的项目部和车间。

四、关键抓手：核心职能的“垂直化”变革

要实现真正的穿透，必须切断子公司对监督人员的控制权，实行“垂直管理”（派驻制）。这是解决“独立性”问题的治本之策。

（一）财务垂直：打造资金安全的“钢铁长城”

改革模式：财务总监委派制+ 财务共享中心。

1.人事垂直：子公司财务总监由集团总部直接任命、考核、定薪，人事关系挂靠在集团财务部。财务总监定期轮岗（通常3-5年），防止与当地形成利益共同体。

2.业务垂直：建立财务共享中心（FSSC）。将子公司的会计核算权上收。子公司只负责扫描原始单据，记账、审核、支付全由集团共享中心完成。

*效果：集团总部可以实时看到所有子公司的每一笔资金流动，彻底杜绝“小金库”和资金挪用。

（二）审计垂直：从“同级监督”向“上级监督”转变

改革模式：审计中心区域化/板块化派驻。

1.机构撤并：取消二级、三级子公司的内审部门。

2.集中管理：由集团审计部统一设立若干个“区域审计中心”或“板块审计中心”（如华东审计中心、基建板块审计中心）。

3.垂直履职：审计人员的人、财、物全部归属集团。审计中心直接对下属企业进行审计，审计报告直接报送集团董事会，不再经过被审计单位领导审批。

（三）法务/合规垂直：双重汇报与一票否决

改革模式：法务人员双向汇报+ 合规一票否决。

1.双向汇报：子公司总法律顾问在业务上向子公司总经理汇报（支持经营），但在专业标准、重大法律风险上向集团总法律顾问汇报（防范风险）。

2.一票否决：赋予派驻法务总监在重大决策上的“合规一票否决权”。如果法务总监认为某项决策违规，有权拒绝签字；在法务未签字的情况下，议案不得上会。

五、权责清单：划定“穿透”的合法边界与科学颗粒度

穿透式监管最容易被基层诟病为“手伸得太长”、“行政干预过度”。为了解决“放”与“管”的矛盾，必须制定一份详尽、科学的《穿透式监管权责清单》。

（一）清单设计的三大原则

1.“管资本”原则：集团主要管资本布局（投融资）、资金安全、重大风险、关键人事。对于一般的生产经营事项，应充分放权。

2.“分类管控”原则：基于对企业的评价进行管控，不搞“一刀切”。

*针对经营评价低的子公司。集团管得较细，穿透到重大项目节点。

*针对经营评价中的子公司。集团主要管分红和财务报表，不干预日常经营。

*针对经营评价好的子公司：依据公司章程和股东协议进行治理型管控，尊重其他股东权利。

3.“清单之外无权力”原则：严禁集团部门随意插手清单之外的微观事项。清单应动态调整，每年修订一次。

（二）核心权责清单示例（经营综合评分较低）

六、案例深度复盘：华润集团“6S”体系下的穿透式组织变革

华润集团作为央企市场化改革的标杆，其“6S”管理体系（Strategy战略、System系统、Structure架构、Staff人、Skill技能、Style风格）是穿透式监管的经典样本。

（一）背景与挑战

华润集团业务极其多元化，涵盖消费、电力、地产、医药、金融等多个互不相关的领域。如何管理这样一个庞大的多元化帝国？华润的答案是：“集团多元化，利润中心专业化”。

（二）穿透式组织架构设计

1. 集团总部定位：价值创造型总部。主要履行战略导向、资源配置、风险管控、高级人才管理等职能。

2. 利润中心（SBU）：华润置地、华润电力等。拥有完整的经营自主权，但必须在集团划定的“6S”框架内运行。

（三）具体的穿透路径

1. 战略穿透（1S-Strategy）：

集团不直接管SBU怎么卖房子、怎么发电，但管“战略规划”。每年集团与SBU签订《商业计划书》，将战略目标分解为具体的财务指标和关键行动计划。

* 穿透点：商业计划书一旦签订，就成为SBU的“宪法”。集团审计部会依据商业计划书进行“战略审计”，检查SBU是否偏离了主航道。

2. 财务穿透（2S-System）：

华润推行“全面预算管理”。所有SBU的预算必须报集团审批。

* 穿透点：资金集中管理。华润集团拥有自己的银行（华润银行）和信托，实现了全集团资金的归集。SBU虽然有经营权，但资金必须存放在集团资金池中。集团通过资金流，实时掌握SBU的健康状况。

3. 审计穿透（审计垂直化）：

华润集团审计部对全集团审计人员实行垂直管理。审计部直接向集团董事长汇报。

* 案例：在某次对下属零售企业的审计中，集团审计部通过数据分析发现库存周转率异常。审计人员直接穿透到门店，发现大量“虚假销售”和“体外循环”问题。由于审计人员不归零售板块管理，查处过程极其坚决，迅速移交司法机关。

4. 文化穿透（6S-Style）：

华润极度重视“诚实守信”的企业文化。集团通过“华润大学”对各级经理人进行轮训，统一价值观。

* 穿透点：“行动学习”法。集团高管定期深入一线，与基层员工一起通过行动学习解决实际问题，这是一种“柔性”的穿透。

（四）实施效果

通过“6S”体系，华润集团在保持各SBU高度市场化活力的同时，集团总部始终掌握着战略方向盘和风险刹车片。连续多年在国资委经营业绩考核中获评A级，成为多元化央企管控的教科书。

七、实施路径与建议：从“物理整合”到“化学融合”

构建穿透式监管组织架构，绝非一日之功，建议分三步走：

1. 第一阶段：物理整合。

* 成立“大监督委员会”类似机构。

* 对所属企业进行全面评价，基于结果发布《权责清单（试行版）》。

* 完成财务总监的委派和审计机构的集中。

2. 第二阶段：流程再造与系统固化。

* 将权责清单固化到OA、ERP系统中，实现“硬约束”。

* 建设财务共享中心，实现资金流的物理穿透。

3. 第三阶段：化学融合与文化重塑。

* 建立“监督与服务并重”的监管文化。让子企业认识到，穿透式监管是帮他们“排雷”，而不是“找茬”。

* 通过轮岗、培训，培养一批既懂业务、又懂监管、还懂技术的复合型人才。

结语：

组织架构是企业权力的容器。只有将这个容器设计好，穿透式监管的战略意图才能真正装得进去。通过构建“大监督”体系、推行垂直管理、科学设计权责清单，国有企业完全可以走出一条“管而不死、活而不乱”的现代化治理新路。

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