“十五五”规划 | 国企分类改革与考核体系脉络
作者 | 禹华松3918字 阅读时间7分钟
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出要深化国资国企改革，推进国有经济布局优化和结构调整，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。
《求是》杂志2025年第1期刊发国务院国资委党委署名文章《进一步深化国资国企改革 为中国式现代化提供坚实战略支撑》，提出要坚决扛起推动改革落实的重大责任，紧紧围绕新时代新征程国资国企的新使命新定位，创造性抓好党中央决策部署落地生根，扎实推动国资国企高质量发展；要深入推进国有经济布局优化和结构调整，推动加快建设现代化产业体系，加快国有资本“三个集中”、 加快产业结构跃迁升级、加快打造自主可控产业链供应链；要依靠改革不断破除制约企业高质量发展的体制机制障碍，既坚定不移做大、更意志坚定做强做优；要树立崇尚实干、实绩、实效的选人用人鲜明导向，完善领导人员培养、选拔、考核、评价、任用制度。
关于如何全面落实深化国资国企改革的重点任务，国务院国资委党委书记、主任张玉卓在其刊发在2024年8月16日出版的《人民日报》《深化国资国企改革（学习贯彻党的二十届三中全会精神）》文章明确提出要深入推进国有经济布局优化和结构调整：完善主责主业管理，制定完善国有企业主责主业动态管理办法，进一步明晰不同类型国有企业功能定位；进一步深化分类改革、分类考核、分类核算，完善国有企业分类考核评价体系。
绩效考核是现代企业管理的重要工具，建立有针对性的、合理的绩效考核体系可以牵引企业内部更好地适应外部环境变化，提升企业竞争力，在“十五五”期间，深化国企分类改革和完善国有企业分类考核评价体系是推进国有企业高质量发展的重要抓手，是因企施策推进改革的基本前提。因此，在研究部署国企“十五五”规划时，有必要梳理国企分类的相干脉络和分类考核评价体系上可能预见的趋势。
（一）早期探索阶段（2013年之前）
我国数量庞杂的国有企业是在计划经济体制下形成的，规模、行业和经营能力个体差异大。自1984年城市经济体制改革启动，随着改革开放的不断推进和国有企业管理需要，就已经有围绕企业的规模大小、经营状态、企业功能、企业所处领域的竞争性等维度进行分类的相关研究和探讨，但由于国家层面对国有企业分类没有明确指定和规定，总体还是处于分类模糊的状态，在2013年前的实践中，虽然只对国企的分类常按“垄断性”与“竞争性”、“公益型”与“盈利型”等做了简单划分，但国企改革实际动作力度十分大。（1998年至2002年，国企改革在三方面实现了突破：通过国有中小企业改革，上百万家国有、集体中小企业改制退出公有制序列；通过国有大中型困难企业的政策性关闭破产，5000多户扭亏无望的困难企业退出市场；通过再就业中心和基本保障线政策，托管、安置了近3000万下岗职工，建立了国企职工可以流动的机制。2002年11月召开的党的十六大决定启动国有资产管理体制改革。随后成立的国资委，制定和建立了包括企业清产核资制度、企业发展战略和主业管理制度、企业经营业绩考核制度、国有资本经营预算制度等在内的企业国有资产管理法规和制度体系，推进了一系列有针对性的改革和结构调整措施，如企业内部及企业之间的重组、推动企业内部三项制度改革、企业改制上市、建立规范的董事会试点、减轻国有企业的社会负担、解决企业的历史遗留问题等等。）
（二）正式提出阶段（2013—2015年）
2013年十八届三中全会提出“准确界定不同国有企业功能”，首次明确分类改革方向，国有企业分类改革更成为理论和政策研究关注的重点。有学者记录，当时理论界就已存在“两分法”和“三分法”两个主流分类思路之争。“两分法”，是以保障普遍服务、实现公共政策目标、提供公共产品为使命的公益保障类企业和以追求商业利润、实现国有资产保值增值为使命的商业竞争类企业。“三分法”，是在公益保障类和商业竞争类之间增加一个以服务国家经济发展某方面具体特殊功能、提供准公共产品为使命的特定功能类。
（三）政策明确阶段（2015年—至今）
1.进入政策明确阶段
《关于深化国有企业改革的指导意见》和 《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》这两个文件的先后印发颁布将国企分类改革推进了政策明确阶段。
（1）2015年中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）明确提出分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制。根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。
公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。
商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。
（2）2015年12月7日国资委、财政部、发展改革委等部门联合颁布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，作为将《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》关于分类推进国有企业改革的要求细化执行的配套文件，提出了将国有企业类别进一步细分为商业一类、商业二类和公益类，划分标准和考核重点，具体如下图表示意。
2. 地方创新调整分类
（1）结合新兴使命：在科技创新驱动、战略性新兴产业、“碳达峰碳中和”等国家战略下，部分企业被赋予新功能定位（如科技引领型、战略安全保障类）。
（2）地方实践创新：部分地区根据本地经济特点，在国家对国企分类的指导意见基础上进行了衍生和微调：例如北京市分为城市公共服务类、特殊功能类、竞争类（细分为战略支撑类和一般竞争类）；上海将国企分为资本运营类、产业发展类、金融服务类、城市保障类和科创层（首创）；广州将商业类企业分为竞争类、功能类等等。
三、分类考核评价体系上可能出现的新趋势
虽然有些地区在国企分类上有创新的地方作法，但总体上都遵循或体现了国家对国有企业三分类的指导精神。因此，在探讨分类考核评价体系上可能预见的趋势，主要还是以国家层面的国有企业三分类为基础。
（一）继续保持分类定责考核原则
总体继续坚持《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》提出的分类定责考核原则，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业（商业一类），重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力；对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业（商业二类），要合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务情况的考核；对公益类国有企业（公益类），重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。
（二）强化战略使命履行情况评价
基于国企改革的时代背景，建立国有企业履行战略使命评价制度，建立科学客观、可量化的国有企业功能价值评价体系，对国有企业履行战略使命情况进行定期评价。“战略性新兴产业贡献率”、“主责主业偏离度”等反映战略使命的指标有可能被纳入考核体系。
（三）建立科学精准施策考核体系
探索实行“一业一策、一企一策”考核，根据企业不同功能作用、不同地区、不同发展阶段，设置更有针对性、个性化的考核指标，既考虑国家战略导向、战略要求，又要考虑企业经营实际情况和需要，体现对共性量化指标与个体差异性的精准把握和结合。
（四）健全国企绩效考核指标体系
国务院国资委于2023年12月，提出了提升“五个价值”的思路，强调中央企业要更加注重提升增加值、功能价值、经济增加值（EVA）、战略性新兴产业收入和增加值占比、品牌价值五个方面的价值；于2024年12月，优化了2025年中央企业“一利五率（利润总额、资产负债率、净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业收现率）”经营指标体系，总体要求“一增一稳四提升”，这些都对国有企业十五五规划的经营管理提出了新目标新要求。
绩效考核是国资委落实国有企业高质量发展要求的关键抓手。预计在“十五五”规划期间，“五个价值”和“一利五率”的要求将融入国企“十五五”规划和绩效管理要求，不同分类的国有企业（商业一类、商业二类、公益类）将根据各自不同的功能定位和企业使命，各有侧重地健全各自企业的绩效考核指标体系，统筹兼顾国家战略使命担当协同、经济效益、社会及品牌效益。
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