“十五五”地方国企高质量发展的投融资路径

2026-01-15

文章转载自"北大纵横"

7645字 | 15分钟阅读

本文基于《“十五五”规划建议》和北大纵横服务企业实践，围绕近期国务院召开的“十五五”规划《纲要草案》编制工作领导小组会议的“四要”，分析总结了国家经济发展方式从生产要素投入转向全要素生产效率提升的路径图。具体操作从政策解读、地方国企发展方式、投融资模式、投资标的、融资方式和债务风险控制方法，梳理总结实践中比较可行的模式、方式和方法。用市级国企和县级国企的案例，展示两种实践中可行的闭环路径。笔者期望通过本文的路径图，为地方国企改革和布局投融资起到启发作用，为地方国企“十五五”高质量发展提供可能的路径借鉴。

一、“十五五”规划《纲要草案》解读

（一）总体框架“四要”

近期，国务院召开了一场重要会议——国务院“十五五”规划《纲要草案》编制工作领导小组会议。李强指出，目前《纲要草案》的编制已经有了较好基础，下一步要集中力量、精益求精做好修改完善工作。要着眼于更好发挥规划引领作用，紧紧围绕推动高质量发展这个主题来设定指标、安排政策、谋划项目，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。致力于发展新质生产力，在推动科技创新、加快培育新动能、促进经济结构优化升级上取得突破性进展。要进一步明确任务举措，围绕“十五五”规划建议明确的战略任务做好细化实化工作，使规划内容更加贴近发展需要。谋划一批能够带动全局的重大工程、重大项目、重大载体，既为未来发展积聚新动能、培育竞争力，又为当前扩大内需、稳定经济运行提供支撑。要深入贯彻改革创新的要求，准确把握当前发展的阶段性特征，克服路径依赖，善于运用改革创新的办法破解难题。坚持政策支持和改革创新并举，聚焦打通体制机制上的堵点卡点，深入谋划新政策新举措，形成组合放大效应。要充分体现民生温度，回应社会关切，推出一批惠民生暖民心的重大政策和项目，切实解决群众急难愁盼问题。找准改善民生和扩大内需的结合点，在增进民生福祉中培育新的经济增长点。

“十五五”即将开启的关键时点，会议释放出一个极为重要的信号，中国正在告别单纯追求经济增速的旧有模式，全面转向聚焦四个方向。即发展新质生产力，谋划能够带动全局的重大工程、重大项目、重大载体，坚持政策支持和改革创新并举，找准改善民生和扩大内需的联动。

（二）四个方向

第一个方向发展新质生产力。高质量发展成为“十五五”规划纲要编制的核心主题。指标设定、政策安排和项目谋划，都必须围绕高质量发展。标志着中国经济发展逻辑从过去的要素投入下的规模扩张，转向提升全要素生产率的增长。“致力于发展新质生产力”，将其定义为推动科技创新、加快培育新动能、促进经济结构优化升级的核心任务。为构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，“十五五”规划建议明确了“智能化、绿色化、融合化”三大具体转型路径。通过技术渗透打破产业界限，发展出新产品、新服务、新模式和新业态。

第二个方向谋划能够带动全局的重大工程、重大项目、重大载体。是进一步明确任务举措，围绕“十五五”规划建议明确的战略任务做好细化实化工作，使规划内容更加贴近发展需要。会议要求“谋划一批能够带动全局的重大工程、重大项目、重大载体”，并赋予其双重使命。投资将同时着眼长远和立足当前，一方面为未来“积聚新动能、培育竞争力”，另一方面为当下“扩大内需、稳定经济运行提供支撑”。

第三个方向坚持政策支持和改革创新并举。会议特别强调“克服路径依赖，善于运用改革创新的办法破解难题”，预示着“十五五”规划纲要将包含力度更大的体制机制改革设计。改革焦点将集中在“打通体制机制上的堵点卡点”，涉及科技评价、要素市场化配置、收入分配等关键领域。政策设计将采用“组合拳”方式，追求“组合放大效应”。

第四个方向找准改善民生和扩大内需的联动。会议将“充分体现民生温度”与“扩大内需”紧密结合，代表发展思维的深刻变革。过去，教育、医疗、养老等民生领域常被视为社会成本或福利支出，而在“十五五”规划中，它们将成为新的经济增长点。会议强调“十五五”时期将是国家投资理念从传统的“投资于物”向“投资于人”战略转型落地期。提高民生类政府投资比重，筑牢社会保障网，减少居民的“预防性储蓄”，释放巨大的消费潜力。

二、地方国企发展方向

“十五五”规划建议第九点，优化区域经济布局，促进区域协调发展。区域协调发展是中国式现代化的内在要求。发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。其中提出了5条重点，分别是增强区域发展协调性、促进区域联动发展、优化国土空间发展格局、深入推进以人为本的新型城镇化和加强海洋开发利用保护。

（一）城产融协同

随着城镇化的高质量发展，城市发展将更加注重城市、产业、金融的高效协同。结合国家的政策导向，城市投资开发可聚焦在城市更新、乡村振兴和以县城为载体的城镇化。金融发展要建立高信用体系，优化融资期限结构，降低融资成本。

产业化发展是传统产业跨越边界实现盈亏平衡，承接沿海产业转移的生产性服务业，布局新制造、新服务和新业态等重大工程、重大项目和重大载体。具体操作可以通过三种方式着手，第一种是围绕本区域产业定位，围绕产业链上游、中游和下游寻找投资进入产业的机会；第二种是围绕本区域布局发展的产业或产品，横向发展产业化的机会；第三种是围绕本区域制造业集群，寻找进入生产性服务业的机会。

（二）城市片区综合开发

在国家城市群一体化和城市圈同城化战略推动下，以新型城镇化、产城融合、区域经济的一体化发展为方向，片区综合开发成为城市投资开发的主要模式。结合过往的实践和区域发展定位，可以是产业新区，如产业主题性开发、综合性产业园区建设等；也可以是城市或城镇新区，如新城新区建设、旧城改造和城镇开发等。“十五五”高质量发展片区综合开发布局需要服务产业的智能化、绿色化和融合化，片区相当于一个功能复合的新型城市社区，由多个子项目建设内容整合构成，最终能支撑产业实现全要素生产效率提升。

三、投融资模式

（一）可持续发展的投融资模式

过去10年城市通过土地财政大规模投资建设模式已经终结。进入“十五五”高质量发展阶段，城市建设投融资体制和模式需要创新改革，形成政府市场协同的多元化投融资模式。具体操作方式，首先需要多元主体参与，政府投资将聚焦重点，强化刚性约束，合规融资、量入为出；其次是多重信用驱动，依靠政府信用的模式转向政府信用和企业信用两轮驱动；再次是优化融资结构，需要多种投融资模式，采用直接融资和间接融资组合模式，化解融资期限与投资回报周期之间的矛盾。

（二）片区综合开发投融资模式

片区综合开发具有项目资金需求大，依靠政府财政资金，难以完全覆盖。投融资须基于项目建设、产业发展以及存量隐性债务化解，遵循相关政策，科学规划投融资方式，制定资金募集、资本运作和资产配置方案。当下可供选择的投融资模式有三种，第一种是专项债与授权经营结合。具体操作，可以通过委托代建、申报主体、合作投资经营、委托运营等方式，参与专项债项目。在满足“债贷组合”项目申报条件下，以专项债资金作为项目资本金；第二种是专项债与PPP结合。根据专项债参与的时间不同，可以分为“AB包”和“A+B”两类；第三种是专项债和C-REITs模式的整合。C-REITs流动性高、收益稳定，可覆盖的资产类别有经营权项目（如交通设施、市政基础设施、清洁能源等）和产权项目（如产业园区、新基建、仓储物流、保障性租赁住房等）。

四、投资标的

“十五五”规划建议第五点，建设强大国内市场，加快构建新发展格局。强大国内市场是中国式现代化的战略依托。坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性。其中提出3条重点，分别是大力提振消费、扩大有效投资和坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。

随着城市基础设施和公共服务设施大规模投资建设接近尾声，公司退出传统业务或者进行经营性运营，需要拓展经营范围。“十五五”高质量发展阶段，公司需要结合国家城市群战略和区域经济一体化的推进，布局重大工程、重大项目和重大载体。尤其是民生领域，谋划设计教育、医疗和养老等产业，通过重组整合形成新的业务增长点，服务区域市场。具体操作需要建立产业项目库，有两种途径。一种是自下而上，调研收集本区域省市县正在实施的、准备开工的、正在谈判的各类项目，分析哪些项目后续还须投资，哪些项目现在可以参与，哪些项目可以进行提前布局；另一种是自上而下，研读分析国家、区域省市产业政策，结合区域和公司自身定位，有目标得谋划和布局项目。

五、融资方式

“十五五”规划建议第六点，提高资本市场制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能。积极发展股权、债券等直接融资，稳步发展期货、衍生品和资产证券化。

地方国企需要逐渐剥离政府融资功能，建立公开、透明、多元的融资体系，从单个项目的融资方式转向片区整体融资规划开发。可以采用的方式有三种，分别是专项债+授权经营、专项债+PPP和专项债+C-REITs。具体操作层面，首先需要对开发时序、区域策略进行整体规划；其次整体规划需要分解落实到具体项目上，通过单点创新实现资源在各参与方之间的良性循环；再次公司承接方式要合法合规，可以通过建立和完善国有资产注入机制、投入产出平衡机制及债务偿还机制三大平衡体系来实现。

六、债务风险控制

“十五五”规划建议第六点，深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有企业核心功能、提升核心竞争力。加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。化解债务风险，需要认识债务风险。正确评估公司的债务风险，需要基于长期和整体的视角，运用各类政策化解债务风险。

（一）债务风险的三层次关联因素

第一个层次的关联是公共风险。宏观的不确定性，国家宏观政策、区域发展周期或国际变局，都会影响债务风险；第二个层次的关联是城市价值变动。城市的空间价值变化与城市区位相关，例如沿海地区城市的空间区位可提升城市价值，西北地区的空间区位就会受限。再比如，人口净流入城市的空间价值提升使得该城市的公司债务风险降低；第三个层次的关联是资产负债表。地方国企的资产和负债结构需要综合考虑宏观的公共风险以及城市空间价值等，表现在资产负债表上的基于财务视角的评估方法需要有新的标准。

（二）区分不同类型的债务风险

地方国企的债务风险，既有市场主体，也有政府主体。政府主体又具有双重性，既是民事主体，又可以作为公共主体。地方国企是市场主体，可能同时又是受托主体。对于每一层法律关系，需要区分，以利于界定风险责任和找到化解方法。具体来说，第一种是要区分公司作为市场主体的风险与作为受托主体的风险。作为市场主体的风险，公司经营者要承担责任。作为受托主体，公司不完全遵循市场规律，受政府委托，相应的委托人需要承担风险；第二种是要区分政府作为出资人的风险和作为委托人的风险。作为出资人，政府是民事主体，而市场规则受民法调整，签订的协议是民事合同。作为委托人，它的身份就转变为公共主体，签订的协议是行政性协议。两类协议适用的法律条款不同，需要区分去执行。

（三）正确评估公司的资产负债表

公司作为主体和政府作为主体，它们处于一种叠加状态，需要区分三种不同的场景来评估风险。第一种场景是公司的资产与负债作为法人的资产与负债。公司作为法人，对应民事主体权利与义务，自主承担有限的责任；第二种场景是公司的资产与负债作为出资人的资产与负债。在公司的资产负债表里有出资人，它是以民事主体的身份出现，被动承担有限责任；第三种场景是公司的资产与负债作为政府的资产与负债。公司是政府的公司，政府以公共主体的权利与责任来承担，可以并入政府的资产负债表。地方国企的公益性、公共项目的债务有时会被看作政府的债务或者隐性债务，需要区分类型正确评估，运用各类政策去化解。

七、案例借鉴

（一）华发集团

1.简介

珠海华发集团有限公司（简称“华发集团”）组建于 1980年，是落实珠海“产业第一”战略的领军企业，也是全国新能源产业领先企业。2016年起连续七年跻身“中国企业500强”，2022年位列第183名，成功入选国务院国企改革“双百企业”，并获评全国标杆。2012年以来，它大力实施“转型升级、跨越发展”战略和“科技＋”战略，紧扣实体经济和城市建设，在推动珠海城市发展的过程中不断壮大。华发集团现控股华发股份、华金资本、华发物业服务、庄臣控股、维业股份、华灿光电、光库科技、迪信通、方正科技9家上市公司，以及华冠科技、华冠电容2家新三板挂牌企业。它成功打造华发集团、华发股份、华发综合发展、华发投控、华发科技产业5家AAA级信用主体。目前，华发集团已从单一的区域型房地产企业转型为科技、金融、城市三大产业集群齐头并进的综合型企业集团，区域布局从珠海拓展至北上广深等内地70多个主要城市和香港、澳门、旧金山、特拉维夫等地。

2.产城融合，拓展产业发展空间

华发集团的城市运营板块组建于2009年，肩负着“横琴开发”国家战略使命，开创了“企业市场化投资建设运营”的创新型城市运营模式。2019年，它以城市运营、房产开发、商贸服务、现代服务四大板块为载体，整合构建了城市产业集群，积极发展园区及城市运营、住宅及创新人居建设、生产性服务业、智慧科技城市四大类业务，打造高端城市综合服务体系，助力珠海城市发展、城市能级和城市形象提升。主要采取的举措有三个方面，一是深化“一核两翼”格局，完善产业链布局；二是用硬核产品力构建长期竞争优势；三是贯彻“产业第一”战略，打造产业新空间。

3.科技创新，培育高质量发展新引擎

华发集团积极响应粤港澳大湾区发展战略，2019年正式组建实体产业集群，涵盖财务性投资、战略性投资、实体产业发展载体平台运营三大业务方向。2022年，为更好地助力珠海市打造“4+3”产业集群，它加快了面向科技产业的战略转型，将原实体产业集群提档升级为科技产业集群，聚焦产业创新研究和产业创新投资，深化拓展科技布局，加速科研成果的落地转化和业务赋能，助推珠海构筑战略性新兴产业新高地。主要举措有两个方面，一是构建创新研究平台，营造良好科技生态；二是优化创新投资布局，培育高潜科技产业。

4.布局金融业务，赋能实体经济发展

金融作为“科技＋”战略的基础和纽带，是华发集团“科技＋”战略中最核心的业务集群。它秉持金融服务实体经济的初心，不断强化产融办同，对内细化金融布局，对外拓展金融生态，加速现代金融服务业与前瞻制造业的深度融合，助力珠海实体产业高质量发展。主要举措有两个方面，一是构建金融生态系统，激活实体产业发展；二是筹划建设“第二总部”，拓展金融生态圈。

（二）昆山城投

1.简介

昆山城市建设投资发展集团有限公司（简称“昆山城投”）成立于2004年3月，是昆山市政府全资企业。截至2022年底，昆山城投资产总额513.7亿元，主体信用评级为AAA级。它是昆山市重要的城市基础设施建设投融资主体，主要从事安置房及商品房销售、棚改资金转贷、餐饮房费及酒店服务等业务，公司的其他业务收入主要包括租赁收入、水电费收人和物业管理收入等。

2.聚焦城市高质量发展主业

昆山城投作为昆山市最重要的基础设施建设及保障房建设运营主体，形成了很强的项目承接能力和业务竞争力。主要举措有四个方面，一是打造城市TOD模式样板；二是高标准参与实施城市更新；三是践行海绵城市发展理念；四是全力承担保障性租赁住房建设。

3.拓展多元化市场业务

昆山城投拓展多元化市场业务，包括市场化房地产开发、酒店经营以及城市物业管理等。主要举措有四个方面，一是品质化开展商品房开发业务；二是布局酒店业务；三是打造品牌化物业管理；四是加强物业服务品牌打造。

4.布局绿色低碳产业

昆山城投围绕既有城市建设、城市运营服务产业链，拓展产业化实体化发展。它负责建设的年处置能力达140万吨的昆山建筑垃圾资源化利用项目，是昆山市首个集拆建垃圾、装修垃圾、园林绿化垃圾处置于一体的资源化综合利用项目，也是目前苏州市范围内处置规模最大的项目，无害化处置率达100%，资源化利用率达90%。总用地面积9.51万平方米，总建筑面积5.44万平方米。项目主要特点，一是打造绿色生态样板，高效率处置能力；二是建立“收运处”一体化模式；三是探索“1+X+Y”昆山模式。