解读中央第十五个五年规划的建议

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“十五五”规划与“十四五”规划的

对比分析与研究展望

摘要

“十五五”规划（2026-2030年）是中国在基本实现社会主义现代化进程中承前启后的关键五年规划。与“十四五”相比，其核心转变在于：从“把握战略机遇期”转向应对“战略机遇和风险挑战并存期”，从总体布局转向关键领域的战略性突破。通过对两期规划的对比分析，可提炼出以下核心要点：

战略定位差异：“十四五”是全面建设社会主义现代化国家的开局规划，侧重于奠定高质量发展基础；“十五五”则是基本实现社会主义现代化的攻坚规划，强调在复杂国际环境下赢得战略主动。

核心目标调整：在延续高质量发展主题的同时，“十五五”更加突出科技自立自强（要求“大幅提高”）和国内大循环内生动力（首次提出“居民消费率明显提高”）。同时设定了更具雄心的目标，如人均预期寿命从79岁提升至80岁。

产业政策重点：“十四五”着重于产业体系“优化升级”，而“十五五”则明确提出 “巩固壮大实体经济根基” ，将现代化产业体系作为中国式现代化的物质技术基础，并更加强调传统产业提质升级与未来产业前瞻布局并重。据估计，未来5年传统产业升级将释放10万亿元市场空间，未来产业未来10年有望再造一个中国高技术产业。

科技创新地位：“十五五”将科技自立自强提升到新高度，专设章节强调 “引领发展新质生产力” 和“抢占科技发展制高点”，政策着力点从“十四五”的技术攻关转向原始创新和关键核心技术突破并重。

风险应对与安全：“十五五”单独强调“国家安全屏障更加巩固”，将安全发展思路贯穿全篇，体现了对外部环境严峻性的充分认识和准备。

改革开放深化：在“十四五”改革基础上，“十五五”更聚焦于全国统一大市场建设和制度型开放，如明确提出“综合整治‘内卷式’竞争”、“擦亮‘投资中国’品牌”等具体方向。

研究提示：“十五五”规划研究应重点关注外部环境不确定性下的科技自立自强路径、内部需求不足背景下的消费潜能激活机制、人口结构变化应对策略以及传统产业与新兴产业协同发展模式等关键议题。

“十五五”时期（2026-2030年）是我国全面建设社会主义现代化国家新征程中的关键五年。与“十四五”相比，其制定背景和战略定位具有显著差异，主要体现在以下几个方面：

历史方位的变化：“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，着重于奠定基础、布局开局。而“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。这一历史方位的转变决定了“十五五”规划必须更加注重战略性、攻坚性和突破性。

国际环境的深刻变化：“十四五”规划制定时，虽然国际环境已发生复杂变化，但规划仍明确“我国仍处于重要战略机遇期”。而“十五五”规划则延续党的二十大报告判断，指出我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。这一判断的转变直接影响了规划的着力点，使“十五五”规划更加注重统筹发展和安全，增强经济和社会韧性。

国内发展阶段的变化：经过“十四五”时期的发展，我国经济总量增加约40万亿，产业结构不断优化，科技能力不断增强，综合国力极大提高。但同时，国内也面临着有效需求不足、国内大循环存在卡点堵点、新旧动能转换任务艰巨等新挑战。这使得“十五五”规划必须更加注重打通国内大循环堵点，提高内需对经济增长的贡献度。

表：“十五五”与“十四五”规划制定背景对比

2.1 指导方针的继承与发展

“十五五”规划延续了“十四五”时期的基本指导思想，但在此基础上有了进一步的深化和发展。最显著的是提出了 “五个以”“两个推动”“一个确保” 的要求：坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以全面从严治党为根本保障，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。与“十四五”规划相比，“十五五”规划在指导原则上有以下显著特点：

更加强调党的全面领导：将“坚持党的全面领导”作为首要原则，并强调“把党的领导贯穿经济社会发展各方面全过程”。

更加强调高质量发展：不仅将高质量发展作为主题，还提出了具体路径，如“因地制宜发展新质生产力”、“做强国内大循环，畅通国内国际双循环”等。

更加强调有效市场与有为政府结合：明确提出“构建统一、开放、竞争、有序的市场体系”，“形成既‘放得活’又‘管得好’的经济秩序”。

更加强调统筹发展和安全：将安全发展作为重要原则，提出“在发展中固安全，在安全中谋发展”，“以新安全格局保障新发展格局”。

2.2 核心目标的调整与升级

“十五五”规划提出了七大主要目标，与“十四五”规划相比，这些目标既保持了连续性，又有了新的内涵和更高要求：

高质量发展取得显著成效：在“十四五”基础上，“十五五”更加强调“居民消费率明显提高”、“内需拉动经济增长主动力作用持续增强”。值得注意的是，表述从“十四五”的“经济结构更加优化”升级为“发展新质生产力、构建新发展格局、建设现代化经济体系取得重大突破”。

科技自立自强水平大幅提高：与“十四五”的“科技创新取得新的重大成效”相比，“十五五”提出了更高要求，强调“基础研究和原始创新能力显著增强”、“重点领域关键核心技术快速突破，并跑领跑领域明显增多”。

进一步全面深化改革取得新突破：与“十四五”相比，“十五五”更加强调“社会主义市场经济体制更加完善”、“高水平对外开放体制机制更加健全”，体现了深化改革的决心。

社会文明程度明显提升：在文化自信、社会主义核心价值观践行、文化创新等方面提出了更高要求。

人民生活品质不断提高：在“十四五”基础上，“十五五”特别强调“高质量充分就业”、“居民收入增长和经济增长同步”以及“中等收入群体持续扩大”。

美丽中国建设取得新的重大进展：明确提出了“碳达峰目标如期实现，清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成”的具体目标。

国家安全屏障更加巩固：这是“十五五”新增的重点目标，明确提出“重点领域风险得到有效防范化解”、“社会治理和公共安全治理水平明显提高”。

表：“十五五”与“十四五”规划核心目标对比

3.1 建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基

“十五五”规划将建设现代化产业体系摆在战略任务的首位，明确提出“现代化产业体系是中国式现代化的物质技术基础”。与“十四五”相比，这一部署具有以下显著特点：

更加强调实体经济的根基作用：明确提出“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。这一部署是针对全球产业格局重构和国内经济发展阶段变化作出的战略选择。

传统产业升级路径更加清晰：“十五五”规划明确提出“优化提升传统产业”，推动矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业在全球产业分工中的地位和竞争力巩固提升。特别值得注意的是，规划提出了“推动技术改造升级，促进制造业数智化转型，发展智能制造、绿色制造、服务型制造”的具体路径。据估计，传统产业升级在未来5年将释放约10万亿元的市场空间。

新兴产业和未来产业布局更加前瞻：“十五五”规划明确提出“培育壮大新兴产业和未来产业”，着力打造新兴支柱产业，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展。特别值得关注的是，规划前瞻布局未来产业，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点。这些产业蓄势发力，未来10年新增规模相当于再造一个中国高技术产业。

3.2 加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力

与“十四五”规划相比，“十五五”规划将科技自立自强的战略地位提升到了新高度，专设章节强调“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”。具体部署包括：

加强原始创新和关键核心技术攻关：完善新型举国体制，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。这与“十四五”相比，目标更加明确，要求更加具体。

推动科技创新和产业创新深度融合：强化企业科技创新主体地位，推动创新资源向企业集聚，支持企业牵头组建创新联合体。这是对“十四五”相关部署的深化和拓展，更加注重创新体系的整体效能提升。

深入推进数字中国建设：全面实施 “人工智能+”行动，以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合。与“十四五”的“数字中国”建设相比，“十五五”更加强调人工智能等数智技术的创新和应用。

3.3 建设强大国内市场，加快构建新发展格局

“十五五”规划将强大国内市场提升到“中国式现代化的战略依托”的高度，与“十四五”相比，具有以下特点：

更加强调消费的基础性作用：规划提出“深入实施提振消费专项行动”，并通过“统筹促就业、增收入、稳预期，合理提高公共服务支出占财政支出比重，增强居民消费能力”。特别值得注意的是，规划明确提出“清理汽车、住房等消费不合理限制性措施”，“落实带薪错峰休假”等具体措施。

更加强调有效投资：规划提出“保持投资合理增长，提高投资效益”，并强调“优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重”。与“十四五”相比，更加注重投资的质量和效益，而非规模。

更加强调全国统一大市场建设：规划明确提出“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，“综合整治‘内卷式’竞争”。这是针对当前市场经济运行中的突出问题提出的针对性举措。

3.4 其他重点战略任务

除上述三大战略任务外，“十五五”规划还部署了其他多项重点任务：

农业农村优先发展：规划强调把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展，加快建设农业强国。

▶绿色低碳转型：规划设定了“碳达峰目标如期实现，清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成”的具体目标。

▶人口高质量发展：规划重点部署建设生育友好型社会，推动老有所养、老有所为。规划提出了人均预期寿命从79岁提升到80岁左右的具体目标。

高水平对外开放：规划提出“拓展双向投资合作空间，擦亮‘投资中国’品牌”。特别值得注意的是，规划明确提出“我们既看GDP也看GNI，既重视‘中国经济’也重视‘中国人经济’”，体现了更加开放和包容的国际视野。

统筹发展和安全：规划强调“国家安全屏障更加巩固”，并部署了完善国家安全体系、有效防范化解重点领域风险等任务。

4.1 实施过程中的主要挑战

“十五五”规划的实施面临多重挑战，主要表现在以下几个方面：

外部环境不确定性加大：全球地缘政治冲突频发、大国博弈复杂激烈、国际经济贸易秩序遇到严峻挑战。这些外部不确定性给我国经济发展带来严峻挑战，特别是科技领域的打压可能持续升级，给科技自立自强带来更大压力。

内部发展瓶颈制约：我国发展不平衡不充分问题仍然突出，有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点，新旧动能转换任务艰巨。特别是房地产行业的调整给地方财政、就业等带来压力，可能影响规划的顺利实施。

科技创新能力短板：虽然我国科技创新取得了显著成就，但在基础研究和原始创新方面仍存在明显短板，关键核心技术受制于人的局面尚未根本改变。实现科技自立自强目标需要突破体制机制障碍，优化创新生态。

人口结构变化挑战：人口老龄化加快给经济发展、社会治理等提出新课题。建设生育友好型社会、应对老龄化挑战需要综合施策，短期内难以明显见效。

4.2 重点研究方向展望

基于“十五五”规划的内容和实施挑战，未来研究可重点关注以下方向：

▶科技自立自强的路径研究：如何完善新型举国体制，全链条推动关键核心技术攻关？如何优化创新生态，激发各类人才创新活力？如何平衡自主创新与开放合作？

▶扩大内需的机制研究：如何有效提高居民消费率，增强消费对经济发展的基础性作用？如何优化投资结构，提高投资效益？如何形成消费和投资相互促进的良性循环？

▶传统产业与新兴产业协同发展研究：如何在转型升级传统产业的同时，培育壮大新兴产业和未来产业？如何促进数字经济与实体经济深度融合？如何提升产业链供应链韧性和安全水平？

▶高质量发展下的风险防控研究：如何统筹发展和安全，有效防范化解重大风险？如何健全国家安全体系，提高应对突发事件能力？如何保障能源资源安全、粮食安全等？

▶人口高质量发展的政策研究：如何有效应对人口老龄化，开发老年人力资源？如何建设生育友好型社会，提高生育水平？如何促进人口质量提升，适应高质量发展需要？

“十五五”规划作为中国式现代化进程中的关键一环，其成功实施将为2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。通过对规划内容的深入解读和实施路径的持续研究，有助于更好地把握未来五年中国发展的方向和政策重点，为政府决策、企业发展和学术研究提供参考。

北大纵横宏观研究院

四中全会“十五五”规划建议操作解读