城投行业市场洞察报告（2026 年 3 月）
11081字 | 22分钟阅读
一、行业情况
1.1 行业整体概述
城投公司，即城市建设投资公司，是由地方政府及其部门和机构设立，通过财政拨款、股权投入、土地等固定资产及特许经营权等无形资产注入等方式注资，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。作为中国特色的制度安排，城投公司在过去三十年中国城镇化进程中扮演了不可替代的角色。
截至 2025 年底，全国城投公司有息债务规模达到 67.82 万亿元，融资平台数量较 2023 年 3 月的峰值下降 71%，经营性债务规模下降 62%。2025 年，全国 254 家主要城投公司总资产合计达到 28.93 万亿元，平均每家城投公司资产为 1139.04 亿元，资产规模超过 1000 亿的城投公司数量首次突破百家，达到 103 家。
从业务结构看，城投企业业务主要分为三大类：公益性业务，包括基础设施建设、园区开发、水利工程、环境治理等，项目本身无法产生经营性收入；准公益性业务，包括保障房建设、片区开发、土地整理等，具有一定可经营成分但自身收入难以平衡投入；经营性业务，包括各种工商类业务、产业投资业务以及国资管理等。
当前，城投行业正处于深度转型的关键节点。2025 年 7 月中央城市工作会议提出 "两个转向" 的重大判断，即我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，这一判断为城投行业的未来发展指明了方向。
1.2 标杆分析
为深入理解城投行业的发展现状和转型趋势，我们选取了三家具有代表性的标杆企业进行分析，它们分别代表了不同区域、不同发展阶段和不同转型路径的城投企业。
上海城投（集团）有限公司作为中国城投行业的开创者和引领者，成立于 1992 年，由上海市国资委全资持有，旗下拥有 6 家子集团、2 家上市公司、1 家科研机构以及多家专业公司，是一家专业从事城市基础设施投资、建设、运营管理的国有特大型企业集团。
上海城投的核心业务聚焦路桥、水务、环境、置业四大板块，形成了全产业链城市运营服务体系。截至 2023 年底，集团总资产近 8000 亿元，资产负债率仅为 53%，现有员工 17000 多人。2025 年，上海城投营业收入首次突破 800 亿元，位列全国城投营收榜首。
在转型发展方面，上海城投走在行业前列。通过将水务、环境等公共服务业务进行市场化定价改革，同时拓展环保科技、再生资源等衍生业务，五年内市场化收入占比从 18% 提升至 45%。其成功经验在于：一是坚持专业化运营，每个业务板块都拥有独立的专业团队和运营体系；二是推进市场化改革，在公共服务领域引入竞争机制；三是注重创新驱动，积极拓展新兴业务领域。
北京市基础设施投资有限公司（京投公司）是北京市轨道交通业主单位，主要承担以轨道交通为主的基础设施投融资业务。2016 年，北京市与京投公司签署了 "ABO"（授权 - 建设 - 运营）模式协议，由北京市授权京投公司履行轨道交通业主职责。
京投公司的总资产接近 9300 亿元，即将成为全行业第一个资产破万亿的城投企业。公司全力保障北京市轨道交通大规模建设下大体量投融资，承担地下综合管廊、大兴机场高速公路、信息基础设施等随轨基础设施的投建运保障任务。京投发展作为京投公司体系内专注 TOD 开发的企业，提出了 "TOD 智慧生态圈" 的创新理念，将 TOD 定义扩展为轨道交通导向的综合开发模式。
京投公司的发展特色在于：一是聚焦轨道交通主业，形成了从规划设计到建设运营的全产业链能力；二是创新投融资模式，成功引入并本土化了 PPP 模式；三是拓展 TOD 综合开发，实现了轨道交通与城市开发的有机结合。
天津城市基础设施建设投资集团有限公司（天津城投）是天津市重要的基础设施投资建设主体，肩负 "国有资本投资公司、城市综合运营服务商、城市更新实施主体" 三重使命。天津城投资产规模达 7300 多亿元，是老牌强者，在污水处理等领域具有显著优势。
天津城投所属的天津创业环保集团入选 2024 年度 "水业十大影响力企业" 榜单，津沽污水处理厂、咸阳路污水处理厂跻身 "高质六化污水处理标杆"。在城市更新领域，天津城投以科技创新引领，在天津城市更新实践中探索韧性安全智治新路径，将数智化作为破解城市治理难题、提升韧性安全水平的关键抓手。
天津城投的发展特点：一是明确的三重使命定位，实现了从单一融资平台向综合服务商的转变；二是在专业领域形成了核心竞争力，特别是在水务处理方面；三是注重科技创新和数字化转型，提升城市治理水平。
二、行业变化洞察
2.1 市场变化趋势
2025 年，城投行业市场呈现出前所未有的深刻变革，"发行收缩、净融资转负、利率下行、分化加剧" 成为最鲜明的特征。根据公开数据显示，2025 年全国城投债发行总额约为 5.5 万亿元，较 2024 年下降约 11%，发行额延续了此前的下降趋势；净融资规模约 362 亿元，不足 2024 年的两成，甚至有统计显示全年部分时段净融资一度低至个位数，创下近十年新低。
从更细致的统计口径看，2025 年境内城投债发行人 1,418 家，较去年减少 106 家，共发行债券 5,500 只，发行规模 3.27 万亿元，分别较去年下降 8.8% 和 14.1%，净偿还 5,780 亿元，较去年净偿还规模扩大 8.3%。另有统计显示，2025 年城投债全年总发行量 32,518.18 亿元，同比降低 13.18%，全年总偿还量为 38,390.56 亿元，全国城投债净融资规模进一步下降至 - 5,872.37 亿元。
利率走势方面，2025 年城投债发行利率整体呈现震荡下行态势，7 月创下历史新低。全年城投债加权平均发行利率降至 2.37%，同比下降 33BP。从区域看，东南沿海地区信用利差平均下降 20-35BP，化债进度靠前的宁夏、内蒙古等省份利差降幅甚至达 70-140BP；但青海、贵州等弱资质省份发行利率仍处于高位。2026 年 1 月，全国城投债净融资规模由负转正，达 394.97 亿元，发行利率下行至 2.23%，融资成本得到明显改善。
投资者结构发生显著变化，"城投信仰" 正在瓦解，市场逐步回归信用定价本质。在长久期利率债持仓体验偏弱、城投债票息优势相对更突出的背景下，部分银行理财与保险资金正在回流城投债。但不同投资者对收益风险比的判断差异正在扩大，高资质平台仍是稳健型资金的主配方向，而具备转型潜力的平台则蕴含结构性机会。
2.2 产业链格局变化
城投行业产业链格局正在经历深刻的结构性变革，传统的 "政府 - 城投 - 银行 - 施工单位" 简单链条正在向复杂的生态系统演进。这种变革不仅体现在参与主体的多元化，更体现在价值创造逻辑的根本性转变。
城投企业在产业链中的地位正面临重估，议价能力从依赖政府背书转向依赖核心资产运营能力。长期以来，城投企业凭借其与地方政府的特殊关系，在与银行、施工单位、供应商等产业链各方的合作中占据主导地位。但随着 "退平台" 进程加速和政府信用背书的弱化，城投企业必须依靠自身的资产运营能力、专业管理水平和市场竞争力来获得产业链话语权。
业务模式从单一的 "融资 - 建设" 向 "投资 - 运营 - 服务" 一体化转型。城投公司的功能定位正逐步由传统的 "融资 — 建设" 模式向 "投资 — 运营 — 服务" 一体化转型。这种转型体现在多个方面：一是从单纯的建设者转变为城市综合运营商，聚焦供水、供热、智慧停车、城市更新等领域，培育稳定现金流；二是从财务投资者转向产业赋能者，围绕绿色科技、智慧城市等赛道进行链群式布局；三是探索 "ABO"（授权 - 建设 - 运营）等新模式，通过正式协议锁定双方权益。
产业链整合加速推进。2026-2027 年，城投行业兼并重组将进入高峰期，整合将从单纯的机构整合、业务重构，向深度融合与提质增效转变，区域内平台同质化竞争将逐步减少，资源配置效率将持续提升。根据监管规划，预计到 2028 年形成 "5 家全国性综合运营商 + 30 家区域性专业平台 + 100 家特色功能主体" 的三层格局，其中前两大层级企业将控制行业 68% 的优质资产和 75% 的融资渠道。
产业链协同效应日益凸显。城投企业通过产业链整合，实现了资源的优化配置和价值的最大化。例如，在城市更新领域，城投企业可以整合设计、施工、运营等全产业链资源，提供一站式解决方案；在产业园区开发中，可以整合产业基金、孵化器、加速器等创新资源，构建完整的产业生态系统。
2.3 行业政策变化
2025 年以来，城投行业政策环境发生了前所未有的深刻变化，"强监管、促转型、化风险" 成为政策主基调。政策重心从 "新增化债措施" 转向 "落实落细既有政策"，聚焦城投 "退平台" 与市场化转型实质，倒逼平台彻底剥离政府融资职能，实现与政府信用的完全隔离。
最具标志性的政策变化是 "三债统管" 机制的正式落地。财政部债务管理司对城投债、地方债、隐性债务实施穿透式监管，彻底堵死 "抽屉协议"" 明股实债 "等变相举债渠道，明确" 谁借钱谁还钱 " 的铁律，城投债将彻底剥离政府信用背书。这一机制的实施，意味着城投企业必须以自身信用进行市场化融资，彻底告别了政府兜底的时代。
2027 年 6 月末成为所有融资平台清零的硬性期限。央行等四部门联合下达命令，2027 年 6 月底前全国所有城投融资平台必须清零，城投公司与地方政府信用彻底切割。这一期限的设定，给城投企业带来了巨大的转型压力，也加速了行业的分化进程。
专项债券管理更加严格规范。国务院办公厅发布的专项债券管理意见，将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发等纳入专项债券投向领域 "负面清单"，未纳入 "负面清单" 的项目均可申请专项债券资金。同时，中央明确 "优化地方政府专项债券用途管理"，城投可优先申报城市更新、"两重" 项目（重大战略 + 重大工程）。
市场化转型要求更加明确。《国务院关于落实全国人大常委会对 2024 年中央决算报告决议和审议意见的报告》中提出，依法依规厘清政府和企业权责，坚决剥离融资平台政府融资功能，采取清理注销、市场化转型、兼并重组、注入资产等方式，分类推动融资平台实质转型。转型的核心是实现 "335 指标"：非经营性收入占总收入比重不超过 30%、非经营性资产占总资产比重不超过 30%、财政补贴占净利润比重不超过 50%。
化债政策取得重大进展。2025 年全年发行 3.68 万亿元化债类债券，其中 2 万亿元用于置换隐性债务，推动隐性债务规模实现腰斩式下降。截至 2025 年末，全国隐性债务规模从 2023 年峰值 14.3 万亿元降至 6.5 万亿元左右，广东、北京、上海等 3 个省级行政区及百余市县已官宣完成隐性债务清零。
2.4 外部环境变化
城投行业的外部环境在 2025-2026 年发生了深刻变化，宏观经济、财政状况、房地产市场、政策环境等多重因素交织，对城投行业产生了全方位的影响。
宏观经济增速放缓带来需求结构调整。2025 年，全国 GDP 同比增长 5.0%，GDP 增速保持稳定，但固定资产投资同比下降 3.8%，主要系房地产开发投资深度收缩所致（同比下降 17.2%）；同时，基础设施投资同比下降 2.2%，地方化债进程深化对传统基建的收缩效应持续显现。国内经济呈现 "前高后低" 态势，2025 年前三季度 GDP 同比增长 5.2%，消费、投资、出口 "三驾马车" 动力不足，地方政府债务、房地产调整等风险仍存。
地方财政收入增长乏力加剧收支矛盾。2025 年，全国一般公共预算收入 21.60 万亿元，同比下降 1.7%；全国政府性基金预算收入 5.77 万亿元，同比下降 7%，地方财力增长依然承压。土地出让收入持续下滑，传统 "卖地生财" 模式难以为继，地方财政陷入 "增收难、支出刚" 的困境。2025 年地方财政基本面分化显著，全国一般公共预算收入微降，税收收入回暖但土地相关税种跌幅扩大，非税收入大幅下滑。
房地产市场深度调整影响城投核心资产价值。房地产行业受到宏观经济整体增长速度、城镇化进程的发展阶段以及人口结构等影响，现阶段国内经济面临下行压力、就业压力以及人口老龄化等问题，可能影响房地产市场的总体供求关系)。土地作为城投资产负债表的一大压舱石，但相关政策对土地资产价值形成冲击，对新增用地用途限制会导致市场对土地价值的预期系统性下降，从而影响城投平台的 "信用估值"。
货币政策和融资环境发生结构性变化。尽管实施了更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，但城投融资环境整体趋紧。2025 年，城投行业融资端呈现 "发行收缩、净融资下滑、利率下行" 的特征，融资环境持续收紧，新增融资受严格约束，行业整体进入 "降杠杆、去负债" 的调整期。银行贷款成本在 3%-4%，地方债成本低于 3%，成为主流融资渠道，而非标融资成本长期维持在 8%-12% 的高位，远超债券融资利率。
城市发展理念转变带来新机遇。2025 年 8 月，中共中央、国务院发布《关于推动城市高质量发展的意见》，明确提出 "建立可持续的城市建设运营投融资体系"，要求 "落实地方政府主体责任，统筹财政资金、社会资本和金融等资金渠道"，并强调 "加快融资平台改革转型，坚决遏制新增地方政府隐性债务"。这为城投企业在城市更新、新基建、绿色发展等领域的发展提供了政策支持。
三、行业竞争格局分析
3.1 竞争格局变化
城投行业竞争格局正经历着前所未有的深度重塑，"马太效应" 不断强化，强者恒强的分化趋势愈发明显。这种格局变化不仅体现在规模和资源的集中，更体现在发展质量和转型能力的分化。
区域分化达到历史极值。城投区域分化加剧，主体向强省集中，净融资呈 K 型分化，高负债区转为净偿还，成本分层固化，信用深度绑定区域实力。这种格局是十年间 "马太效应" 不断强化的结果，相比 2015 年，苏浙两省的发债主体数量增长了近两倍，其在全国的集中度进一步提升。
行业集中度快速提升。预计到 2030 年底，全国城投平台数量将降至 2000 家以下，行业集中度大幅提升，形成一批具备核心竞争力的大型城投集团，同时培育一批专业化的中小型城投平台。根据监管规划，预计到 2028 年形成 "5 家全国性综合运营商 + 30 家区域性专业平台 + 100 家特色功能主体" 的三层格局，其中前两大层级企业将控制行业 68% 的优质资产和 75% 的融资渠道。
竞争维度发生根本转变。传统的依靠政府信用背书、拼规模、拼资源的竞争模式正在被颠覆，取而代之的是基于市场化经营能力、专业运营水平、创新发展能力的新型竞争。2026 年将成为城投债分化的新起点，市场对弱资质主体的容忍度将进一步下降 ——2.8 万亿元化债额度的集中投放，将加速形成 "真转型者活、伪转型者困" 的格局分野。
兼并重组成为行业发展主旋律。2026-2027 年，城投行业兼并重组将进入高峰期，整合将从单纯的机构整合、业务重构，向深度融合与提质增效转变，区域内平台同质化竞争将逐步减少，资源配置效率将持续提升。在区域经济结构深度调整与财政资源分布不均的宏观背景下，中国城投公司的发展呈现出显著的区域分化特征，东部沿海地区凭借较为健全的地方财政体系、活跃的市场化机制以及较高的信用评级水平，其城投平台普遍具备较强的融资能力与项目运营效率。
3.2 竞争策略解析
面对行业格局的深刻变革，城投企业纷纷调整竞争策略，从传统的规模扩张转向质量提升，从依赖政府转向依靠市场，形成了多元化的竞争策略体系。
资产重构与运营模式创新成为核心策略。资产重构是转型的物理基础，核心在于将 "沉睡" 的公益性资产转化为 "造血" 的经营性资产。研合顾问主张采取 "外延式并购 + 内生式培育" 双轮驱动策略，快速构建产业护城河。具体策略包括：剥离收益率低于 3% 的纯公益资产（由财政承接），聚焦智慧停车、冷链物流等可经营性资产；推行职业经理人制度，在产业板块全面推行 "市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出"，打破 "铁饭碗"。
融资模式创新与渠道多元化策略日益重要。城投企业正在积极探索新型融资工具和模式，包括：数据资产入表融资模式如充电桩运营数据 ABS 产品、绿色债券低成本资金渠道、科创债等新型工具持续拓宽融资渠道；跨境金融创新突破融资渠道限制；创新点在于突破传统 "土地开发 + 厂房建设" 模式，建立涵盖人才培训、供应链金融、市场对接的产业服务体系。
产业投资与资本运作策略成为转型突破口。通过 "基金 + 基地 + 飞地" 的创新招商模式，以致同双碳基金为资本抓手，以三大园区为产业平台，以上海离岸协同创新中心为前沿窗口，构建起完整的招商闭环。
专业化运营与价值链整合策略。紧扣河南、四川、河北等省提出的 "国有资本三个集中" 要求，城投需聚焦两类整合：一是主责主业资产归集，将分散的基建、公用事业、园区运营资产整合，剥离非核心业务，参与省市级重大项目（如交通枢纽、生态治理）；二是同区域同类业务整合，可按 "基建、运营、产业" 分类重组，成立市级城市发展集团，提升核心竞争力。
差异化定位与特色发展策略。不同层级的城投企业采取差异化策略：省级城投聚焦跨区域基建、产业基金运作等重大战略项目，发挥资本与资源整合优势；地市级城投侧重城市更新、公共服务一体化运营，统筹区域核心资源；区县级（园区）城投聚焦民生服务、细分产业配套，深耕本地场景，形成省级统筹、市级运营、区县深耕的层级分工。
四、行业趋势洞察
4.1 需求端变化趋势
城投行业需求端正在发生根本性转变，从传统的增量建设需求向存量运营需求转变，从单一的基础设施建设向多元化的城市服务需求转变。这种转变不仅反映了中国城镇化进入新阶段的客观规律，也为城投企业转型发展指明了方向。
城镇化进入存量提质新阶段带来需求结构调整。国际经验表明，城镇化率达到 70% 左右时，大规模新增城镇建设的需求将大幅衰减，过去数十年大基建的高速发展，本质上是匹配全球最大规模的城镇化进程，当城镇人口增速放缓，新增住房、交通、市政配套的需求必然同步收缩。华泰证券研报明确指出，存量建筑物规模日益庞大，城市发展或将从 "大拆大建" 的增量时代转向 "存量提质" 的新阶段。
城市更新成为最大需求增长点。"十五五" 期间城市更新总投资规模将突破 20 万亿元，政策、资金、市场三重红利集中释放。具体需求分布为：老旧小区改造需投资 8 万亿元以上；城中村及危旧房改造总投资约 2.5 万亿元；地下管网升级投资约 4 万亿元；历史文脉保护投资约 2 万亿元。2026 年将全面启动 "十五五" 城市更新专项规划编制，建立 "城市体检 — 专项规划 — 年度计划 — 项目清单" 的闭环管理体系。
新基建和绿色发展带来结构性机遇。中西部铁路公路密度仍有提升空间，传统基建需求旺盛，同时算力网络、智慧城市等新基建加速推进。城投公司正从 "传统基建建设" 向 "能源综合开发" 升级，符合条件的新能源集成融合项目可申请地方政府专项债。具体方向包括：一是推进 "建筑光伏一体化"，将市政办公楼、保障房等屋顶改造为光伏电站；二是联动产业发展，打造 "新能源 + 产业" 协同项目，通过 "绿电直供 + 储能配套" 帮助高载能企业降本；三是结合 "东数西算" 工程，在新能源资源富集区谋划 "风光基地 + 算力中心" 项目。
运营服务需求快速增长。"建设" 需求回落，"运营" 需求兴起：城市发展模式从增量开发转向存量提质，市场对城投平台的需求从 "投融资 - 建设" 转变为城市精细化管理、存量资产盘活等 "运营" 服务。城市更新将迈入 "精准焕新、运营赋能" 深化期，政策红利持续释放下，存量激活和产城融合成为核心逻辑，推动城市更新与房地产新模式深度衔接，为城投创造转型机遇。
产业发展和民生保障需求多样化。中国经济在高质量发展中蕴含传统基建升级、新型城镇化、产业转型、民生保障四大类重大机遇，相关领域投资需求持续释放。城镇化从 "速度型" 转向 "质量型"，城中村改造、老旧小区升级、地下综合管廊建设成为重点。城投企业需要提供更加多元化的服务，包括物业管理、城市供热等公共服务领域；商业综合体、酒店的运营管理；城市更新咨询、产业园区服务等专项服务。
4.2 供给端变化趋势
城投行业供给端正经历着深刻的结构性变革，从过去的 "多而散" 向 "少而精" 转变，从单纯的融资平台向市场化经营主体转变，这种转变不仅体现在数量的减少，更体现在质量的提升和功能的重构。
市场化转型成为供给端的核心特征。2025 年中央城市工作会议提出的 "两个转向"，以及以会议精神为核心的 "1+N" 配套政策体系，为城投转型提供了清晰的政策遵循与实践路径。长期以来，城投平台作为地方政府的融资建设载体，核心业务集中于城市增量扩张阶段的土地一级开发、新城道路桥梁等基础设施建设，发展高度依赖土地财政收入与政府信用背书，市场化运营能力薄弱、自身造血功能不足等问题突出。而随着 "两个转向" 战略的推进及配套政策的实施，城投行业的发展定位被重新定义：从传统的 "融资建设平台" 全面转向 "城市综合服务商与运营商"。
功能定位和业务模式全面重构。城投平台正加速脱离政府融资载体属性，向市场化、专业化、可持续的城市综合服务商全面转型。功能转型方面，从政府融资代理人向城市综合服务商、产业投资运营商升级；治理转型方面，健全现代企业制度，强化市场化考核机制，打造独立核算、自主偿债的市场主体。过去城投公司业务重心在基础设施建设上，如今需要向城市运营服务商、区域开发运营商、产业赋能与投资商、公用事业与资源整合商四个方向转型。
产业投资和资本运作能力成为核心竞争力。财政压力加剧、企业需求升级、产业竞争白热化等因素倒逼城投必须从政策套利者转变为产业合伙人。在此背景下，产业投资基金正成为城投转型的核心工具。城投企业通过产业基金参与地方新兴产业投资，通过资产整合促进产业升级，实现了从 "财务投资者" 向 "产业赋能者" 的转变。
融资结构和渠道发生根本性调整。2025 年 6 月末，城投有息债务中，银行贷款占总比 56.59%，债券占比为 24.19%，非标的占比为 19.22%，较上一年底分别提高 2.41 个百分点、降低 1.28 个百分点、降低 1.13 个百分点，在 "一揽子化债方案" 下，城投债券和非标融资均受限，相应新增融资主要向银行贷款转移，城投银行贷款占比从 2021 年以来持续上升。
区域供给能力分化加剧。在区域经济结构深度调整与财政资源分布不均的宏观背景下，中国城投公司的发展呈现出显著的区域分化特征。东部沿海地区凭借较为健全的地方财政体系、活跃的市场化机制以及较高的信用评级水平，其城投平台普遍具备较强的融资能力与项目运营效率。2024 年，全国基础设施公募 REITs 发行规模中，来自长三角、珠三角地区的项目占比超过 75%，而中西部地区合计不足 15%。
供给主体数量持续减少但质量提升。截至 2025 年 6 月末，全国融资平台数量较峰值已下降超过 70%，经营性债务规模下降 62%。预计到 2030 年底，全国城投平台数量将降至 2000 家以下，行业集中度大幅提升，形成一批具备核心竞争力的大型城投集团，同时培育一批专业化的中小型城投平台。这种 "减量提质" 的趋势，有利于提升整个行业的运营效率和抗风险能力。
五、行业风险预警
5.1 内部风险
城投行业内部风险呈现出复杂性、系统性和传染性的特征，主要集中在债务风险、流动性风险、经营风险和治理风险四个方面，这些风险相互交织，对城投企业的生存和发展构成严峻挑战。
债务风险是最突出的内部风险。截至 2025 年 6 月末，全国城投公司有息债务达 67.82 万亿元，尽管短期债务占比有所下降，但重点省份融资成本仍高达 4.45%，部分弱资质主体面临流动性枯竭风险。债务结构失衡问题严重，期限错配问题极为严峻：城投的资产多为长周期基础设施项目，回收期动辄 15-30 年；但负债端大量是 3-5 年的银行贷款和 1-3 年的短融票据，"短借长投" 的结构性错配意味着每隔几年就必须进行一轮 "借新还旧"，而一旦再融资渠道收窄，流动性危机瞬间引爆。
流动性风险在融资收紧背景下急剧上升。2026 年，城投债到期规模预计将超过 2.3 万亿元，仍面临阶段性集中偿付压力。同时，到期债券的时间分布呈现不均衡特征，再叠加投资者行权回售的不确定性，城投主体流动性管理面临严峻考验。从投资者角度评估，城投民间借贷类非标债务的终极风险呈现三大特征：信用风险从隐性担保向市场化定价转变，传统 "政府兜底" 预期正在瓦解；流动性风险在融资渠道收紧背景下急剧上升，2024 年非标融资净流出近 7000 亿元；传导风险通过担保链、金融机构风险敞口等渠道快速扩散，可能引发区域性金融动荡。
经营风险体现在盈利能力不足和转型困难。多数企业仍延续两块牌子、一套人马的行政化运作模式，主营业务集中在基础设施建设、土地整理开发等公益领域，经营性收入占比普遍不足 30%，资产负债表充斥大量待回购的公益性资产。2025 年城投信托融资规模 1627 亿，同比下降 59%，融资笔数下降 52%，反映出传统融资渠道的萎缩。城投债净融资额首次转负，标志着市场流动性环境发生质变，债务结构的内在矛盾进一步放大流动性压力：部分平台短期债务占比攀升至 40% 以上，而资产端多为流动性差的基建项目，形成 "短债长投" 的典型错配。
治理风险表现在内控机制不健全。即墨城投原党委副书记、董事长因涉嫌违纪违法被立案调查，贵阳产投子公司贵阳城投被列为失信被执行人，涉案金额为 338.35 万元，事发原因主要为与贵州贵业建设工程有限公司的建设工程施工合同纠纷，公司未按约定履行偿还义务。这些案例反映出部分城投企业在公司治理、风险管控、合规经营等方面存在严重缺陷。
5.2 外部风险
城投行业面临的外部风险具有复杂性、系统性和不确定性特征，主要包括政策风险、市场风险、信用风险和宏观环境风险等，这些外部风险与内部风险相互交织，对城投行业构成全方位的挑战。
政策风险是最主要的外部风险。2025 年，城投行业政策延续 "强监管、促转型、化风险" 的核心导向，政策重心从 "新增化债措施" 转向 "落实落细既有政策"，聚焦城投 "退平台" 与市场化转型实质，倒逼平台彻底剥离政府融资职能，实现与政府信用的完全隔离。2025 年以来，城投行业监管政策围绕 "去平台、控债务、市场化" 部署，"十五五" 规划建议明确提出要统筹推进地方政府债务等风险有序化解；中央政治局会议提出要有力有序有效推进地方融资平台出清，城投企业进入出清倒计时。
市场风险体现在融资环境恶化和投资者信心下降。限制非标融资方面，《关于规范地方政府融资平台公司投融资行为的通知》明确要求，融资平台不得通过信托、资管计划等非标渠道融资（2024 年非标融资规模较 2023 年下降 28%）；强化债务置换方面，《地方政府债务置换实施方案》要求，2025 年底前完成全部存量隐性债务置换（截至 2024 年末已置换 85%），置换后债务成本下降约 1.5 个百分点，但也压缩了平台的 "借新还旧" 空间。
信用风险在市场分化中加剧。化债政策后续较大概率难有增量，而市场已经对当前化债政策进行了充分定价，任何支持性政策的消退都有可能导致部分过度定价 "政策兜底" 的城投债出现调整。全年来看，城投标债稳定、非标风险见底企稳，在市场已对分歧区域非标脱敏的情况下，信用风险预计仍不构成城投债风险偏好的核心扰动。
宏观环境风险增加不确定性。2025 年中央经济工作会议以 "八个坚持" 圈定任务，末条旗帜鲜明："坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险"，并提出 "着力稳定房地产市场"" 积极有序化解地方政府债务风险 "。财政政策方面，2025 年基调从 "积极" 变为 "更加积极"，预计 2026 年将上调赤字率，加快化债落地。城市层面，2025 年地方累计出台调控政策超 450 条，宽松性政策占比达 82%。
系统性风险的传导机制需要高度关注。外部风险通过多种渠道传导至城投企业，包括：政策风险通过监管政策变化影响融资环境；市场风险通过利率变化、信用利差变化影响融资成本；宏观环境风险通过经济增长、财政收入变化影响偿债能力；土地市场风险通过土地价值、出让收入变化影响资产质量和现金流。这些风险相互交织、相互影响，可能引发系统性风险。
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